探討｜戶外廣告規(guī)劃設(shè)置管理中存在的問題及其對策

戶外廣告伴隨商業(yè)的發(fā)展，從旗幌高懸、路牌林立，到現(xiàn)在的景觀化設(shè)置，已經(jīng)不再局限于“廣而告之”功能，而是城市規(guī)劃的重要部分和經(jīng)濟文化發(fā)展的顯著標志。

近年來，各地都在積極探索戶外廣告規(guī)劃設(shè)置與規(guī)范管理工作，不斷提升科學管理水平，努力朝著高品質(zhì)、多樣化和藝術(shù)化發(fā)展，以更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、戶外廣告的界定及類型

戶外廣告是指利用戶外載體直接或者間接介紹商品、服務(wù)的廣告，如大型落地廣告、建構(gòu)筑物附著廣告、高立柱廣告、燈桿旗廣告、公交站臺廣告等等。

時代的發(fā)展和人們生活方式的改變，使車站機場、地下車庫及地下通道等設(shè)置的各種形式的媒體層出不窮，這些廣告視覺效果強、覆蓋面大，受眾人群廣泛，都是戶外廣告的表現(xiàn)形式。

鑒于發(fā)展現(xiàn)實，根據(jù)立法本意，我們認為，凡是通過一定載體和空間傳播、在公共場所可見、向受眾傳遞信息的廣告即為戶外廣告。這些廣告具備向公眾傳播的目的性，影響著市容市貌、街區(qū)景觀和城市視覺，是城市管理的重要內(nèi)容。

戶外廣告包括：利用建（構(gòu)）筑物外部、道路、戶外場地、設(shè)施及其空間，以展示牌、霓虹燈、電子顯示牌（屏）、電子翻板裝置、燈箱、實物實體造型等方式設(shè)置的廣告；

利用建（構(gòu)）筑物、水上漂浮物、升空器具、充氣物、模型表面繪制、張貼、懸掛的廣告；

利用機動車等交通工具外部設(shè)置的廣告以及以其他形式在戶外設(shè)置的廣告等等。

戶外廣告按使用功能可分為商業(yè)廣告、自用廣告、公益廣告；按載體權(quán)屬可分為公共產(chǎn)權(quán)廣告、自有產(chǎn)權(quán)廣告；按附著形式可分為建構(gòu)筑物廣告、落地式廣告、公共設(shè)施廣告 、移動式廣告等。

二、戶外廣告設(shè)置管理存在的問題

一是多頭管理

《中華人民共和國廣告法》載明：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門加強對利用戶外場所、空間、設(shè)施等發(fā)布戶外廣告的監(jiān)督管理，制定戶外廣告設(shè)置規(guī)劃和安全要求。戶外廣告的管理辦法，由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定。”但未對設(shè)置載體主管部門進行統(tǒng)一明確，各地戶外廣告規(guī)劃設(shè)置管理部門一般由當?shù)卣付ā?/span>

在實際管理中，有的是城管部門負責，有的是市政部門負責，有的地方高速公路用地范圍廣告牌由公路管理部門批準、設(shè)置。

毋庸諱言，有些地方存在城市職能部門競相爭奪城市公共資源的現(xiàn)象，利用自己管理的設(shè)施以各種名義審批設(shè)置戶外廣告。

二是設(shè)置隨意

戶外廣告發(fā)展的思路不清，目標不明，沒有及時編制戶外廣告設(shè)置專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，戶外廣告設(shè)置隨意性大，廣告公司指到哪，管理部門就批哪，違背了規(guī)范有序、科學合理的原則。

戶外廣告的設(shè)置往往只注重經(jīng)濟效益，不能兼顧社會效益和城市公共環(huán)境。有的明顯違反廣告管理規(guī)定的禁止條款；有的與城市景觀不協(xié)調(diào)；有的形態(tài)各異，規(guī)格不一、質(zhì)量參差不齊；有的設(shè)置位置影響市民生活，常有市民投訴；有的則存在一定的安全隱患。

三是量多品低

戶外廣告大繁榮與管理滯后的矛盾下，能設(shè)的盡設(shè)，其后遺癥是數(shù)量龐大，導致城市空間擁擠，建筑立面“雜、亂、花”，城市空間資源效益遞減。

在缺乏規(guī)范性管理要求的情況下，大多數(shù)廣告公司以效益為先，一直采取低成本制作的方式，材質(zhì)低劣、不求質(zhì)量，內(nèi)容平庸、缺乏創(chuàng)意，與現(xiàn)代城市發(fā)展的定位與品位不相符。

四是缺乏競爭

大多沿襲傳統(tǒng)的行政審批模式，沒有引入市場競爭機制，沒有建立公平、公正、透明的管理制度，容易導致無序競爭、惡性競爭。

由于缺乏有效競爭，沒有市場退出機制，廣告企業(yè)逐年遞增，雖然數(shù)量眾多，但有實力、有影響、有品牌的大公司不多，行業(yè)整體水準較低，行業(yè)發(fā)展落后于時代發(fā)展。

對城市的負面影響主要有：城市主要景觀節(jié)點、傳統(tǒng)街區(qū)及歷史建筑風貌被破壞；

城市綠化被損毀或被遮擋，影響視覺通透，破壞城市天際線；

公共場地、市政設(shè)施甚至人行道路被占用，干擾市民生活，影響交通安全；

沿街兩側(cè)廣告密度過大，建（構(gòu)）筑物不見其色，被巨大的廣告牌全包圍，破壞城市景觀，存在安全隱患；

廣告畫面色調(diào)與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)，設(shè)計手法單一，時代感不強。

三、改進和優(yōu)化

由于目前戶外廣告規(guī)劃設(shè)置管理尚無統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置和完善的法規(guī)體系，針對存在的現(xiàn)狀問題，必須“對癥下藥”，探索行之有效的管理措施。

一是建立高位的統(tǒng)一管理機制

建立高位管理體系，對轄區(qū)范圍戶外廣告設(shè)置進行統(tǒng)一管理。明確其他部門和單位無權(quán)審批和管理。成立戶外廣告規(guī)劃設(shè)置管理委員會（或領(lǐng)導小組），由城市主要領(lǐng)導掛帥，各區(qū)政府和市政府各有關(guān)部門負責人為委員，加強市區(qū)、部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，設(shè)定工作職責、會議制度以及議事程序，保障管理機制科學有效運行。

二是堅持規(guī)劃先行制度配套

以前瞻性、高品位的規(guī)劃，引領(lǐng)戶外廣告設(shè)置走上規(guī)范道路。通過編制規(guī)劃，控制設(shè)置總量，實行分區(qū)設(shè)置，保證安全有序，體現(xiàn)鮮明特色，倡導綠色環(huán)保，強化景觀效果，實現(xiàn)戶外廣告設(shè)置管理科學化、法制化，與城市環(huán)境景觀協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅持“先治亂、再規(guī)范”原則，對不符合規(guī)劃的戶外廣告堅決依法拆除；對規(guī)劃確定的戶外廣告點位及設(shè)置要求向社會公示，按照程序進行審批或者拍賣。

同時，與設(shè)置規(guī)劃相配套，出臺設(shè)置管理辦法和設(shè)施技術(shù)規(guī)范，健全法規(guī)體系。

三是建立數(shù)據(jù)庫和綜合業(yè)務(wù)管理數(shù)字化平臺

充分利用數(shù)字化管理平臺，進一步提升戶外廣告設(shè)置信息化管理水平。對戶外廣告設(shè)置情況進行地毯式排查，將設(shè)置單位、位置、形式、規(guī)格、期限和審批情況等內(nèi)容進行全面采集，拍攝實景圖片，建立戶外廣告設(shè)置管理數(shù)據(jù)庫。

設(shè)計管理子系統(tǒng)，實現(xiàn)設(shè)置規(guī)劃、審批管理、日常監(jiān)管、跟蹤督辦等一體化平臺管理，建立戶外廣告設(shè)置數(shù)字化管理系統(tǒng)，提高管理工作效率，形成長效機制和日常機制。

四是加強源頭管理規(guī)范行政審批

在新建建筑、立面改造的規(guī)劃階段介入管理，提前服務(wù)，抓住規(guī)劃的源頭，避免走回頭路。

將戶外廣告設(shè)置申請表、禁設(shè)規(guī)定、行政許可告知單、受理承諾單、否定告知單等上網(wǎng)公示，主動接受社會監(jiān)督。

嚴把審核關(guān)，特別注重安全承載，要求提供合格的結(jié)構(gòu)施工材料，確保設(shè)施安全。

建立戶外廣告多部門并聯(lián)審批制度，嚴格按照規(guī)劃進行審批，審批結(jié)果納入政務(wù)信息公開，形成公開、公正、透明的審批機制。

五是推進戶外廣告設(shè)置市場化運作

推行經(jīng)營性戶外廣告設(shè)置權(quán)公開出讓制度，建立公平、公開、公正的市場環(huán)境。

堅持以市場為導向，在政府的指導和監(jiān)管下，調(diào)動廣告企業(yè)積極性和社會的廣泛參與，對利用公共場地、公共資源設(shè)置的經(jīng)營性戶外廣告設(shè)置權(quán)進行公開出讓，實現(xiàn)公共資源的合理配置，建立起良好的經(jīng)營性戶外廣告設(shè)置管理秩序。

六是強化執(zhí)法監(jiān)管

強化監(jiān)督考核，不斷完善管理機制，著力加強違規(guī)戶外廣告的查處力度，將違規(guī)戶外廣告設(shè)施視同違章建筑嚴肅查處。做到認真履責、主動作為、及時發(fā)現(xiàn)、嚴格查處，把違規(guī)行為遏制在萌芽階段。

加強全過程監(jiān)管，避免一批了之，嚴格執(zhí)行戶外廣告設(shè)施竣工驗收程序，確保安全和規(guī)范設(shè)置。明確責任人，建立責任倒查制度，對未能及時履責的責任人嚴厲問責，健全長效管理機制。

目前，戶外廣告正在向城市家具有益補充的方向轉(zhuǎn)變，其景觀功能日趨彰顯，這是改進和優(yōu)化管理必須加以重視的問題。