云南各級政府玩PPP玩到全國第二 300個項目投資近8000億！

    近日，財政部發布了第三批PPP示范項目名單。其中，云南省有40個項目入圍，總投資額1702億元，項目數及總投資額均居全國第二位。

    說起PPP項目，可能很多人都會是一副問號臉。PPP到底是什么？能給云南帶哪些好處？又存在怎樣的問題和風險呢？

    云南省40個項目入圍國家第三批PPP示范項目

    全國第三批PPP示范項目共有516個。從項目數量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內蒙古并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個、27個、27個，合計占項目總數的43.8%，地區分布集中度相對較高。

    從投資規模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元，合計占項目總投資額的44.4%。

    從單個項目的投資額度看，投資金額最大的是河北省太行山等高速公路項目包，涉及投資規模898億元，其次是云南玉溪至臨滄國家高速公路項目，投資規模為322.6億元。另外，云南華坪至麗江國家高速公路等項目的單個投資額也在200億元以上。

    在云南省的40個PPP示范項目中，省本級項目6個、昆明市5個、玉溪市4個、紅河州7個、大理州8個、保山市2個，曲靖市、楚雄州、文山州、西雙版納州、德宏州、怒江州、麗江市、迪慶州各1個。

    投資額占比最大的兩類是：交通運輸類1217.36億元，占總投資額的71.53%；市政工程類230.79億元，占總投資額的13.56%。涉及“五網”建設項目15個，“八大產業”項目6個。

    40個PPP示范項目中，已有5個項目處于執行階段，3個項目處于采購階段，其余均處于準備階段。

    云南省本級

    云南省香格里拉至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目

    項目總投資：2,032,000萬

    云南省保山至瀘水國家高速公路政府和社會資本合作項目

    項目總投資：1,308,000萬

    云南省玉溪至臨滄國家高速公路政府和社會資本合作項目

    項目總投資：3,226,000萬

    云南省華坪至麗江國家高速公路政府和社會資本合作項目

    項目總投資：2,773,500萬

    云南省第*人民醫院新昆華醫院一期綜合醫院PPP項目

    項目總投資：235,043萬

    云南省老年公寓政府和社會資本合作項目

    項目總投資：10,647萬

    昆明

    昆明市滇中空港大道中段（文林路至機場北高速）工程PPP項目

項目總投資：205,095萬

    昆明市春城路延長線及官渡主5路地下綜合管廊政府和社會資本合作項目

    項目總投資：72,948萬

    昆明市經濟技術開發區環衛一體化項目

    項目總投資：13,390萬

    昆明市智慧城市（一期）ppp項目

    項目總投資：319,532萬

    昆明市安寧市青龍街道新型城鎮化建設一期PPP項目

    項目總投資：92,207萬

    曲靖

    曲靖市危險廢物集中處置項目

    項目總投資：29,159萬

    玉溪

    玉溪市火車西站市政道路設施項目、站前廣場建設項目

    項目總投資：211,885萬

    玉溪市澄江縣城鎮供排水及垃圾收集處置PPP項目

    項目總投資：39,515萬

    玉溪市澄江縣撫仙湖徑流區植被恢復治理工程PPP項目

    項目總投資：169,291萬

    玉溪市江川區污水處理廠（廠網一體化）項目

    項目總投資：23,262萬

    保山

    保山市地下綜合管廊工程PPP項目

    項目總投資：675,871萬

    騰沖市全域旅游國際戶外運動文化中心

    項目總投資：215,490萬

    麗江

    麗江市云南高原訓練基地麗江游泳館建設項目

    項目總投資：10,316萬

    楚雄

    楚雄州元謀縣元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉工程

    項目總投資：30,958萬

    紅河

    紅河州元江至蔓耗高速公路（紅河段）

    項目總投資：1,938,300萬

    紅河州個舊市公共停車場（老城區）政府和社會資本合作項目

    項目總投資：52,009萬

    紅河州開遠市鳳凰谷養老養生項目

    項目總投資：44,022萬

    紅河州蒙自市地下綜合管廊項目

    項目總投資：390,440萬

    紅河州蒙自市碧色寨滇越鐵路歷史文化公園項目

    項目總投資：234,886萬

    紅河州元陽縣城鎮綜合供水改擴建項目

    項目總投資：59,908萬

    紅河州紅河“東風韻”莊園文化旅游綜合體基礎設施建設項目

    項目總投資：96,960萬

    文山

    文山市第*中學城南校區PPP項目

    項目總投資：37,872萬

    西雙版納

    西雙版納傣族自治州景洪至勐海至打洛（口岸）高速公路一期景洪至勐海段

    項目總投資：821,992萬

    大理

    大理州大理市中心城區綜合管廊PPP項目

    項目總投資：251,020萬

    大理州大理市洱海主要入湖河道綜合治理工程PPP項目

    項目總投資：90,224萬

    大理州大理海東山地新城洱海保護水環境循環綜合建設PPP項目

    項目總投資：200,023萬

    大理州大理市洱海環湖截污二期PPP項目

    項目總投資：208,262萬

    大理州大理市環洱海流域湖濱緩沖帶生態修復與濕地建設PPP項目

    項目總投資：139,815萬

    大理州祥云縣城市公共停車場 PPP項目

    項目總投資：26,740萬

    大理州洱源縣（洱海流域）城鎮及村落污水收集處理工程

    項目總投資：222,912萬

    大理州劍川縣瀾滄江上游劍湖流域水環境綜合治理PPP項目

    項目總投資：156,765萬

    德宏

    瑞麗市城市地下綜合管廊建設工程（一期）PPP項目

    項目總投資：208,071萬

    怒江

    怒江州蘭坪縣S316線怒江州六庫至蘭坪公路青吾甸至蘭坪古鹽都隧道段PPP項目

    項目總投資：73,799萬

    迪慶

    迪慶州香格里拉縣城集中供熱一期工程項目

    項目總投資：71,846萬

    上半年云南已有277個PPP項目儲備 總投資額近8000億

    云南省財政廳公布的《云南省2016上半年推進PPP項目公報》顯示，截至2016年6月30日，云南省進入財政部綜合信息平臺儲備庫項目277個，總投資額7844.32億元。項目數和投資金額分別列居全國第九位和第四位。

    其中，新建項目249個，投資額7501.16億元，占項目總數的89.9%、投資總額的95.63%；存量項目28個，投資額343.16億元，占項目總數的10.1%、投資總額的4.37%。

    PPP儲備項目中：“路網”項目52個，總投資額5432.96億元；“水網”項目64個，總投資額164.62億元；“能源保障網”項目4個，總投資額13.71億元；“航空網”項目2個，總投資額21.95億元。

    從推進進度來看，進入識別階段的項目153個，占比55.23%，投資額4305.58億元，占比54.89%；進入準備階段104個，占比37.55%，投資額2957.76，占比37.71%；采購階段13個，占比4.70%，投資額405.55億元，占比5.17%；執行階段7個，占比2.53%，投資額175.42億元，占比2.23%。

    PPP能給云南帶來什么好處？

    從公布的各種數據中我們可以看到，PPP項目在云南呈現出發展速度快、覆蓋領域廣的態勢。那這個在云南發展得如此之快的PPP到底是什么呢？

    PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

    也就是政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

    近代，英國最早使用PPP模式開發城市公共基礎設施建設。隨后，澳大利亞、美國、日本、加拿大、法國這些發達國家也在摸索中建立了適合本國PPP的政策框架和實施要件，但關鍵要素和內容仍與英國的PPP模式相仿或一致。

    自1995年起，在國家計委的主導之下，幾個BOT試點項目相繼開展，為中國式PPP的發展奠定了良好的基礎。2014年11月16日中央部委發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，這是中央部委層面就PPP模式的推廣及實施投向市場的重磅“炸彈”。2014年9月份以來，部分省市相繼出臺了有關的政策，并先后推出大批PPP試點項目。

    PPP與BOT模式的區別在于：

    BOT模式，由投資方建設并專營一定期限最后移交政府的方式;

    PPP模式，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。

    而PPP模式，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。

    那PPP能給云南帶來什么好處呢？我們以一個實例來說明。

    洱海，是大理人民的“母親湖”，但近年來，由于周邊城鎮化進程加快，旅游人口出現井噴式增長，洱海流域的保護治理和生態文明建設面臨巨大壓力。

    2015年10月11日，大理州環湖截污工程（一期）PPP項目正式落地開工，正是PPP模式為治理洱海提供了最有力的支持。

    2016年8月，在第二屆中國PPP融資論壇，大理州委書記楊寧表示，大理是PPP模式的受益者。對于PPP模式的體會，她分享了三點內容：

    一是PPP模式解了政府之困。保護治理洱海我們有規劃有項目但缺資金缺人才，大理與中國水環境集團以PPP模式合作，政府用1億元的項目資本金，撬動企業投資建設，簽約控制價為29.8億元，比招標價節省了近6億元，政府以收取洱海資源保護費、污水處理費和爭取上級補助方式30年完成回購，解決了錢的問題；大理選擇中國水環境集團專業化建設運營工程，代替政府提供保護治理洱海公共服務；企業優化方案并快速推進建設，工期由三年縮短為兩年半，解決了政府期待早日建成運營的問題。

    二是PPP模式實現專業干事。政府通過PPP模式購買服務，依托企業實現了設計、建設、運營、管理專業的人干專業的事；政府創新了建設項目的模式，發揮制定政策、服務企業、監督管理的職能。可以說政府和企業各盡其能，各得其所，實現了項目合作效益最大化。

    三是PPP模式推動長效合作。洱海項目30年的合作期，是建立在政府和企業相互信任、風險共擔、合作共贏基礎之上的，長期的投資建設運營期，促使企業優化設計、節約成本、縮短工期，倒逼企業既要考慮效益，更要考慮質量；政府以環湖截污的效果監督約束企業和回購項目。通過PPP模式，大理找到了一條依托市場力量履行公共服務職能，保護治理洱海、推動綠色發展的路子。

    總結起來也就是，PPP的實施對云南解決資金問題、人才問題、專業化運作問題能夠發揮重要作用。

    除了大理洱海環湖截污配套項目，我們身邊的PPP項目還有昆明地鐵4號線5號線、香麗高速公路、滇南中心城市群現代有軌電車PPP項目等等。

    此外，PPP模式還未云南的脫貧攻堅提供了助力。2016年4月29日，蘇太華系主體太平洋建設與云南大理白族自治州政府簽署1000億元基礎設施投資建設框架協議，標志著蘇太華系以PPP模式助力脫貧大理、建設多彩云南的戰略全面啟動。

    PPP在云南發展面臨哪些問題和風險？

    在《云南省2016上半年推進PPP項目公報》中提到，PPP項目在云南的發展存在著幾個主要問題：

    1、州市PPP工作發展不均衡；

    2、PPP項目總體推進進度相對較慢：全省277個PPP儲備項目中，處于項目識別階段153個、準備階段104個，說明絕大多數項目都處于初始、準備階段，采購、執行階段等落地的項目較少，項目推進進度不夠快，PPP項目總體發展速度較慢；

    3、民營資本參與度有待進一步激發：目前，通過省州市各級牽線搭橋，全省共有4個PPP示范項目與民間社會資本正式簽約合作，這與國家通過PPP撬動民間資本的要求還有一定差距，國企、省企仍占主導地位，需要加大力度引導民營資本，提高民間資本參與熱情，激發PPP活力。

    對于造成上述問題的原因，*深宏觀經濟評論人譚浩俊認為：那些能更好發揮PPP作用的具有固定收入來源的水、氣、熱、污水處理等項目都被控制在政府手中，社會資本參與PPP項目缺乏熱情，PPP項目的落地率低。即便落地，項目進展也不快、效率也不高。

    他也給出了解決建議：把真正可以用來實行PPP的項目拿出來，吸引社會資本參與，并建立固定收益回報制度。政府可通過每年的預算收入或土地出讓收入等建立PPP項目收益基金，且以人大立法的方式固定下來，以確保社會資本能獲得固定收益回報。

    同時，PPP項目對于社會資本和政府而言都存在著一定的風險。《中國發展觀察》近期發表的文章《PPP的本質、適用性、風險性與規范性》中提到：

    目前，PPP項目國企參與度高、民企觀望多，社會資本普遍對PPP心存疑慮。社會資本顧慮的風險主要是政府信用、未來支付能力，缺乏有效風險防范“抓手”。在長達10—30年的合同期內，面對政府非理性干預、不作為、換屆等造成的不誠信等行為，社會資本往往處于弱勢地位，法律救濟途徑也不順暢。尤其是經濟下行情況下，社會資本更擔心地方財政捉襟見肘之時的誠信或支付能力。

    對政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風險。政府是公共服務的最終責任人，也是剩余風險承擔者。PPP項目合同存在各種或有、隱性責任或債務，還存在各種推定的、道義上的責任。一旦風險顯性化，就直接轉化為政府支出責任、直接債務。很多情況下，政府各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，或者缺乏有效的監管，必然引發中長期沉重的財政負擔或社會風險。

    文章中表示：PPP順利推進應消除社會資本疑慮、財政機會主義，須強化治理機制、能力提升。PPP關鍵是通過恰當的治理機制，落實風險分擔機制、充分挖掘PPP 效率，從而使政府能夠通過分享效率“紅利”實現降低長期債務目標。地方政府不應急功近利，而應充分考慮PPP適用性、物有所值及風險性，規范有序推進PPP。

    在第二屆中國PPP融資論壇“地方政府談PPP”圓桌討論上，大理州委副書記、大理市委書記孔貴華也提出了他的思考和建議，他表示：

    通過去年以來在大理州和大理市的實踐，我們感覺需要有一些頂層設計方面的提升和規范，不要把什么東西都往PPP里裝，不要把PPP做濫。中國最怕的事就是“一窩蜂”，什么熱就“一窩蜂”地涌上去，結果一個很好的制度設計可能被變味走樣了，最后留下一大堆問題，有很多這樣的教訓。

    我們也感覺到有一個很大的困難，就是一些沒有使用者付費的純公益性項目，未來的回購壓力會非常大。我想如果從國家層面能夠統籌研究具體的政策鼓勵支持PPP項目，特別是加大對西部地區基礎設施PPP項目的支持力度，可能對PPP下一步運作會產生非常重要的促進作用。

    我們建議、希望國家層面能夠從頂層設計上制定政策，統籌各部委已經出臺的制度性、法規性文件和各類專項資金，形成支持PPP項目的合力，確保PPP健康運行和可持續發展。

    （綜合自財政部PPP中心、上海證券報、云南日報、中國發展觀察等）